中國正處于快速城市化時期，2010年中國的城鎮化率首次超過50%。隨著經濟增長、城市人口增加、消費水平提高，生活垃圾量快速增長;與此同時，居民對環境質量也有更高的要求。

垃圾無害化處理常用衛生填埋和焚燒發電等方式。焚燒具有減量多(約90%)、占地少、能源可利用回收等優點，加之有財政政策的支持，不少城市把焚燒列為生活垃圾處理的主要手段。但民眾對垃圾焚燒產生的污染，特別是二惡英污染的擔憂與日俱增，局部地區發生矛盾和沖突，甚至有的焚燒廠在試運營期間就被迫關閉。

研究發現二惡英只是招致民眾反對的“引爆”因素，除此之外，歷史上積存的經濟社會矛盾及“本底”環境污染，則是基礎性原因。

土地利益糾葛是反對垃圾焚燒的重要原因之一

城市化擴張過程中，大量農村土地被征用。農地減少影響了城郊農民的生計，而且低價征用、高價拍出的土地制度強化了農民的不平等感和相對剝奪感。在民眾反對垃圾焚燒項目的案例中，大都存在歷史遺留的土地利益糾葛問題。一種情況是征用者“欠”原村民的債務，部分資金沒有及時到達村民手中，還有補償價格偏低(早期的項目更是如此)以及村民懷疑地方干部貪污腐敗等情況;另一種情況是征地戶在爭取更好的待遇，希望通過訴苦等方式，爭取新的政策或爭取在與項目方談判中獲得有利地位等，這在市場意識比較強的地區表現得更加明顯。

普通項目在征用土地的同時往往為當地帶來相應的發展機遇，而垃圾處理項目的正面效益有限，負面影響—污染、健康風險、房地產貶值、景觀損害及健康影響等卻非常普遍。垃圾焚燒發電的案例表明，企業所產生的負面影響如果通過其他利益補償辦法加以平衡，有可能改善與當地居民的關系。如泰安某垃圾焚燒發電廠考慮到項目建設中的工程爆破會對鄰近村莊的房屋產生不利影響，與居民協商后，決定對村莊實施搬遷，新村在焚燒廠1.5公里外，遠離可能的環境影響與健康風險。焚燒發電廠還對村莊進行了合理的補償，與村莊建立了良好的溝通機制，新村建成后，為村莊提供冬季免費供暖等服務。

“本底”污染及居民認知影響焚燒項目實施

與土地問題相似，環境污染問題是近幾年民眾上訪和群體性事件的焦點。“本底”污染(項目建成之前當地的環境污染狀況)以及居民對污染的認知對新建設焚燒發電項目的態度影響頗大。如果當地的客觀污染已經很嚴重，再增加污染，會使環境難以承載;如果居民已感受到污染的嚴重性，再增新污染，民眾就會“忍無可忍”進而抗爭。

二惡英成為“引爆”因素

如果說垃圾填埋也存在與周邊居民的利益糾葛及“本底”污染問題，那么垃圾焚燒項目則增加了二惡英這一強“引爆”因素。二惡英的特征具備成為“謠言”傳播的最佳基礎條件。

首先，二惡英極強的毒性、極強的致癌性，在“重要性”上可賦高分值。二惡英具有高毒性，其中的某些物質是迄今為止人類已知的毒性最強的污染物，其被列為人類一級致癌物。

其次，含糊性也在多個方面表現出來。限于目前的檢測技術及檢測成本，垃圾焚燒廠并不具備在線檢測條件，很多焚燒發電廠也沒有實施規范的檢測，甚至連專家及地方政府官員也不清楚垃圾焚燒過程中二惡英的排放情況。而就焚燒發電廠的安全性，大部分技術專家認為二惡英可控，但也有部分專家提出反對意見。

在焚燒發電廠遭遇反對的事件中，謠言成為群體事件的關鍵點。在有關二惡英健康危害與風險的信息傳播過程中，有人編撰了一些適合當地人群特點的“故事”，更有甚者，故意散播“發電廠污染”與“周圍地區居民呼吸道癌癥高發”的因果關系，為反對垃圾焚燒提供“科學依據”。

綜合考量、平衡利益、信息透明與共享

在項目工藝選擇、焚燒場地選擇的方案比較中，除了考慮技術性能、經濟指標，還要滿足國家規定的安全技術指標，強化對企業目標污染物二惡英的檢測。

垃圾焚燒產生諸多負面影響，適度的利益平衡機制是避免矛盾激化的重要緩沖機制。容易受到不利影響的居民戶應在法律法規的指導下進行搬遷。企業也需表現出誠意，給予民眾適度的利益補償，改善與其的關系。

應建立信息透明和信息共享機制。因為在諸多的“反焚燒”事件中，有的是因問題而起，有的則是因為沒有建立溝通與互信，發生誤解。例如，可將二惡英的檢測結果報送鄉鎮/街道、村委，便于基層干部及時了解情況。垃圾焚燒廠附近的居民，也應具有了解二惡英檢測情況的正常渠道，從而減少不必要的擔憂。

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