在位于云南省普洱市和瀾滄縣交界的糯扎渡，華能集團在這里開發的糯扎渡水電站的施工現場是一幅熱火朝天的畫面。然而，《中國經營報》記者近日獲得的線索是，糯扎渡水電站的工程并未獲得國家發改委的核準，但該水電站的主體工程已經拔地而起。

      同樣是水電站建設，去年6月華能集團開發的龍開口水電站因環保問題被國家環保部緊急叫停。一年以后，華能集團的糯扎渡水電站又將成為一個備受爭議的工程。 

      未批先建？

      連續數月的干旱，已經使得瀾滄江水位下降了數米。

      《中國經營報》記者在現場看到，大壩正在填土筑壩，壩頂的橫截面至少有兩個足球場那么大，拉料石的大型載重車魚貫進入壩頂施工現場填倒料石，幾臺大型碾壓車正在來回不停地整齊地碾壓著碎石。據現場施工工人介紹，大壩在2007年已經截流了，規劃總高260多米，目前已經筑到100多米，部分機組已經裝進去了，導流渠和泄洪區都已經建好。

      經記者了解，記者眼前的一切正是該水電站的主體工程。

      根據華能集團官方信息顯示，糯扎渡水電站2004年4月開始籌建，2006年主體工程開工，2007年11月就對大江進行截流，按照華能的規劃是，到2012年要實現首臺機組開始發電，2015年工程全部完工。

      但事實上，《中國經營報》記者獲得線索顯示，糯扎渡電站僅僅是獲得了國家發改委允許其先展開先期工作的“路條”（獲得發改委前期工作批準函，包括“三通一平”工程），而像電站截流筑壩等主體工程的建設許可卻沒有得到國家發改委的核準。

      但這絲毫不影響該水電站的建設速度。

      對于糯扎渡水電站未批先建的現象，一位不愿具名的專家認為，這應該引起國家的重視。“由于水電建設項目影響面較廣，涉及環評、水保、土地預審、移民安置等多項審批，如果環保措施、設計、管理滯后或缺失，都會對上下游水生生態及社會經濟生活產生不利影響。”上述專家說。

      環保部2009年6月叫停魯地拉水電站和華能龍開口水電站時，就曾要求妥善處理“未批先建”違法問題；配合有關部門對全流域水電開發進行補充論證，作出科學的結論和方案。待結論明確后再按規定程序重新申報審批項目環評，環境影響評價文件批復前，項目不得開工建設。

      而據云南華能瀾滄江水電有限公司人士稱，實際上，在被叫停的項目里華能龍開口水電站是停的最規范、最堅決的。“由于近一年沒能復工，已投入的40億元的工程至今一直干耗在那里，損失的不僅僅是企業，國家也遭受巨大損失”。

      3次上報未核準

      糯扎渡水電站是否“未批先建”？《中國經營報》記者在向云南華能瀾滄江水電有限公司求證時，一位不愿意透露姓名的相關負責人承認，“盡管有前期工作開展的‘路條’，但電站工程確實沒有得到發改委的核準”。
據這位負責人稱，有關糯扎渡水電站工程的核準問題，僅在國務院常務工作會上就報了3次。

      他表示，糯扎渡水電站從2007年到現在總共3次上報國務院常務辦公會，但直到現在仍沒有核準。最近一次上會時，包括華能水電站在內，當時一起報批的有5個電站，糯扎渡排在第3個，但由于第1個位于麗江的金安橋電站沒能得到通過，導致最后整個5個電站都沒通過，“因此我們項目的核準也只有往后推了”。

      “但‘路條’我們是獲得了，因此不存在‘未批先建’的違規行為”，這位負責人進一步解釋說，工程開工前期，他們確實拿到了國家發改委的“路條”，而拿到了“路條”他們才敢開始前期包括“三通一平”工程的施工。

      據他介紹，去年華能的龍開口水電站被環保部叫停確實是因為我們沒有獲得環評批文，但是這個環評文件他們上報了兩年半，就在等批文時，環保部發現他們開始截流，于是最后做出了停工的處罰。

      而在云南華能瀾滄江水電有限公司的官方網站上，記者也看到以下相關信息，1998年5月相關部門審查通過了《瀾滄江糯扎渡水電站預可行性研究報告》，2003年10月，受國家發展和改革委員會委托，國家水電水利規劃設計總院會同云南省政府在北京主持審查通過了《云南省瀾滄江糯扎渡水電站可行性研究報告》。

      “這些可研報告獲得審查，再有了‘路條’是可以進行前期工程籌建的，但電站整個項目也只有經過國家發改委核準后才能進行截流和筑壩等主體工程。”一位業內人士指出。

      為此，記者以舉報人的身份致電發改委項目稽查辦，稽查辦一工作人員對記者說，“要看是不是前期的土地、征地、環評的手續都有，之后具體情況要看發改委的批文具體是怎樣的。不過一般情況是，不會只批某一部分，比如說像基礎建設批了，但是主體工程不批，一般不會有這種狀況。”

      隨后，記者又發采訪函給國家發改委新聞處，遺憾的是到本報發稿前也未獲得發改委的回應。

      兩種審批制度沖撞

      “現在的水電建設，存在很多這種情況，但我認為這并不能叫做未批先建，而是先建未批。”中國水力發電工程學會副秘書長張博庭在接受《中國經營報》記者采訪時表示，“而造成這種現實的原因與我國水電審批的管理體制有關”。

      據他介紹，2004年發改委頒布《關于投資體制改革的決定》（下稱《決定》），規定企業投資項目的審批制度為核準制和備案制，而該《決定》頒布前投資項目則實行審批制。

      記者了解到，核準制是審批制的一種，實際上是審批制放權的一種表現，但審批制只適用于政府投資項目，而核準制則適用于企業不使用政府性資金投資建設的重大項目、限制類項目。

      另外，從審核程序來看，審批制一般要經過批準“項目建議書”、“可行性研究報告”和“開工報告”三個環節，而核準制只有“項目申請報告”一個環節。

      對水電來講，審批制時期，整個項目只有通過審批了才能施工，把審批制改成核準制和備案制后，新的電力項目的建設，事先不再需要經過國家的審批，只需要企業先建設，到最后國家核準就行。

      “實行核準制，就是先給你個‘路條’批準你先開展前期工作，但對于電站主體工程的審批卻很嚴格，只有核準后才可以建，并且什么時候核準也要等有關部門綜合各種因素給予審批。”張博庭說。

       “就電站建設來講，實行核準制當時是有原因的”，張博庭介紹說，2000年左右，由于國家不批火電站項目，但山東不管，上馬了很多火電，當國家還沒來得及處理它時，就遇到了2002年和2003年全國電荒。當時全國都缺電但唯有山東不缺，這也就給發改委提了個醒，審批制是計劃經濟的管理方式，但計劃管理適應不了市場發展，所以當時不但沒處理山東，反而開始實行更符合市場經濟發展的核準制。“但這個問題在于，核準到底有多大的硬性約束，這個是很多企業摸不準、搞不清楚的地方，也是很多電站都出現了先建設后核準的狀況。”

      對此，上述云南華能瀾滄江水電相關負責人也表示，實際上企業獲得“路條”也就默許企業可以開工了。但另一方面，電站主體項目又要最后核準，什么時候核準又是個未知數，獲得“路條”而開工的前期工程投入巨大，而從政策上來講，沒核準就不能進行主體工程建設，“這樣一方面企業既不能停工，而在沒有獲得最終核準時，后續工程的推動又提心吊膽，所以企業存在著很大的風險。”

      據這位負責人稱，當時國家出臺這個規定，是想跟國際接軌，但在管理上又跟不上，所以就造成了這種現狀，“問題就在于核準制要不要分兩個階段。第一個階段給你發了‘路條’就意味著可以讓你先搞前期工程，但后續工程怎么辦？水電的建設特點就是‘開弓沒有回頭箭’，前期干了，后期就得跟上，再比如明年要開工的事情，而招標工作肯定要提前做好。”

      而據記者了解，整個糯扎渡水電站投資350億~400億元，目前已經投入了近100億元，已經遠遠超過該電站籌建期的40億元投資規模，即使要停也是騎虎難下。