在歐盟排放交易體系（ETS）內運營的行業約占該團體二氧化碳總排放量的42％。減少這些溫室氣體來源對于實現歐盟的總體排放目標以及根據“巴黎”協議限制全球氣溫上升至關重要。實際上，由于多方面原因，減少排放已被證明是特別具有挑戰性的一項任務。本文探討了脫碳行業面臨的障礙和利益相關者提出的解決方案——主要是從他們自身的角度考慮的。

在之前的報告中，Sandbag分析了在ETS內運行的工業部門的排放情況，跟蹤了它們在減少排放方面的表現，并仔細審查了旨在減少二氧化碳排放量的政策。在開展這些項目的過程中，我們定期聽取各部門利益相關者實現低碳生產所面臨的挑戰。顯而易見的是，向我們提出的問題往往以某些行業特有的方式表現出來，但卻有著共同的基本要素或起源。為了深入了解這些挑戰，Sandbag于2017年11月公開征集信息，征求利益相關方對歐盟工業排放政策實施的反饋意見。我們的調查主要集中在最近完成的ETS改革和委員會為ETS第四階段實施政策的持續努力等方面。本報告總結了我們在征集信息過程中得到的反饋意見，這些意見揭示了圍繞工業部門脫碳及其影響的諸多復雜性和面臨的問題。這些將在后面的章節中詳細介紹。

碳定價和二氧化碳減排

受訪者強調，為了減少溫室氣體排放，存在較多的潛在杠桿。然而，顯而易見的是，在目前的碳定價機制中，業主對二氧化碳減排解決方案的投資并不積極，因為脫碳會大大提高中短期的生產成本，除非這些投資可以通過降低稅務執行費用、成本轉移、歐盟資金和補貼或其他措施來收回。

ETS部門減排路線圖與歐盟總體減排目標之間缺乏一致性，以及這些目標與歐盟在“巴黎協定”下的雄心之間的差異也向市場發出了不同的信號。雖然更保守的短期目標可以減輕企業目前面臨的負擔，但其含義是減排的大部分工作將推遲到2030年之后。據受訪者稱，這不利于在歐洲工業生產領域吸引持續投資。

許多受訪者提到強化歐盟排放交易體系價格信號的重要性，同時還應為工業提供明確的規則和長期投資的確定性。有些人認為ETS碳價格不夠高或不穩定，還無法支持開發突破性脫碳技術的成本。與此同時，由于ETS碳定價在短期內將增加工業部門的經濟壓力，人們對未來隨著ETS碳價格上漲如何維持自身發展表示擔憂。同時，這些行業必然會經歷一段需要高強度投資的技術轉型期。從歷史上看，這一點已經通過免費分配得到解決，免費分配被認為是對“歐洲聯盟運作條約”第191條的污染者付費原則的臨時退讓。免費分配旨在為ETS的最初幾年提供緩沖，這將促進創新，同時保護行業免于受到碳價格機制的全方位沖擊。但是，碳價格沒有上升到免費分配實施時設想的水平，這導致了工業部門二氧化碳減排解決方案的投資環境疲軟。

工業部門的受訪者還呼吁對電價中的間接碳成本進行合理補償，并加強歐盟和成員國資金的協調一致性，以支持低碳技術試點和示范項目，以及更多地獲得低碳能源基礎設施。許多利益相關者期望國家政府擔負起建立共享基礎設施的責任，如低碳制造所必需的氫分配網絡、低碳電力和二氧化碳運輸和儲存基礎設施。盡管目前有成員國因為間接碳成本對工業領域有補償措施，例如在電力消費領域，但仍不清楚成員國政府是否也有這種期望。

ETS產品基準

產品基準在推動減排方面的作用是該調查的一個特別關注點。一些受訪者認為，降低碳強度的投資在安裝水平上是合理的。然而，由于免費分配基于對表現最佳者的基準計算，他們認為某些運營商不太愿意減少單個工廠的排放，以免降低相關產品基準價值，這可能會因為其他效率較低的資產而增加其ETS稅務執行費用。超過三分之一的受訪者認為，ETS目前鼓勵采取謹慎的減排措施—逐步推進分散的增量改進，而不是支持突破性的二氧化碳減排技術。為了確定這種觀點被證實的程度，需要做進一步的評估。

受訪者還擔心，即使是成本降低或負成本的二氧化碳減排解決方案也未充分發揮其潛力。例如，存在產品替代的歷史先例，特別是在鋼鐵和水泥行業中，其中低碳材料通常用于部分或完全替代更多的碳密集材料。然而，在某些情況下，低碳替代品已被排除在適用的ETS產品基準之外，因此這些材料的生產商無法通過享受相同水平的免費分配而獲益。受訪者就此提出的一個與鐵礦石顆粒有關的例子——煉鋼中燒結礦的低碳替代品——根據當前反饋的信息，它符合歐盟基準決策中使用的燒結礦的產品定義，但具有到目前的日期已經在不同的基準下處理。這種基準實施辦法極大地阻礙了低碳替代品的發展，并在某些情況下產生了競爭扭曲。這種扭曲將會導致更多污染型技術的產生，而不是創新產品和流程。根據ETS指令第10a條的規定，無論生產技術如何，都有一個令人信服的理由來改進產品基準定義，以包括可行的工藝和產品替代品。此外，使用精心設計的方法來應用底線基準將有助于解決競爭扭曲，同時避免激勵更多污染流程或在單獨的產品基準下處理可替代產品的情況。

來自工業部門的受訪者絕大多數支持更新現有的ETS產品基準（基于2007-2008年的數據），并包含最新的可用數據。與現有基準相關的一個特別原因是，基準值與工業裝備的可實現性能之間存在差異。許多受訪者認為，目前的一些基準反映了理論計算而非當前的最佳表現。新信息收集將通過使用歐盟排放交易體系中設備的更真實數據作為基礎去修訂此類基準。

第四階段上半部分的產品基準將以觀察到的2007-2008年數據和新收集的2016-2017年數據之間的改善情況為依據。有人指出，在那個時期實現更大減排的部門很可能需要在未來比那些排放水平變化不大的部門以更快的速度削減。這似乎使那些更早采取行動減少排放的生產者處于劣勢。

受訪者普遍認同的另一種觀點是，ETS基準和免費分配側重于供應鏈中特定點的排放，并且沒有充分考慮產品全生命周期排放或跨境物流。這導致歐洲單一市場和國際市場之間有競爭不平衡的感覺。一個普遍的共同觀點是，環境合規的負擔并不是在整個價值鏈中公平分配，也不是一貫地應用于在歐盟銷售但在不同司法管轄區生產的同類產品。為改善這種狀況提出了各種措施，包括綠色公共采購、擴大基準范圍以包括上游排放、把制造過程中獲得的有效副產品歸功于ETS、碳定價和貿易政策的整合以及碳消費稅。

超越ETS

大約四分之一的受訪者認為應該擴大國家機構在推動綠色公共采購方面的作用。公共部門作為基本材料主要消費者的地位創造了將低碳材料作為納稅人資助項目采購戰略其中一部分的機會。材料成本通常占整個項目預算的一小部分，因此綠色采購產生的額外成本物有所值。鑒于公共部門工作的強度，綠色采購對二氧化碳排放的潛在影響可能在相對較短的時間尺度上非常顯著。正如一些回應者所指出的，這取決于公共部門是否具備制定綠色采購標準的工具、專業知識和財務靈活性。

最后，許多利益相關者強調了保持技術規范和持續更新的重要性。規范旨在保持產品性能和安全性，同時支持創新。但是，過時或指令性的規范導致技術鎖定或者使產品延遲進入市場。對規范的監督不屬于政策制定者的職權范圍。但是，規范必須符合歐盟立法，因此不能免受立法變革的影響。

隨著ETS第四階段準備工作的開始，有幾個關鍵因素仍有待最終確定，包括碳泄漏清單和產品基準值。這兩項決定都將影響工業部門如何通過激勵來減少排放。因此，ETS當前階段的經驗告訴我們，為了克服脫碳進程中遇到的障礙，下一階段的實施決策非常重要。

翻譯：Allan＠ERR能研微訊團隊

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