如何科學、合理地進行生態環境保護，使環境規劃實現效益最大化，是我們在“十二五”關鍵時期環保工作的重點內容。本報今日刊登理論文章，從水環境保護、大氣污染治理、固體廢棄物污染控制、土壤污染防治、農村環境污染整治、生態保護等方面提出了規劃建議，希望能對“十二五”時期的環境保護和生態文明建設提供有益參考。

　　“十二五”時期是我國全面實現小康社會的關鍵歷史階段，有效治理環境污染，積極改善生態環境等將對全面落實科學發展觀、建設小康社會起到關鍵作用。科學規劃“十二五”時期的生態環境保護重點領域、合理布局生態環境保護重大工程，使環境規劃實現效益最大化，應作為當前環保工作的重點內容，這同時也決定了下一階段環境保護工作的主要任務、環境產業的市場形勢和發展走向。為此，我們在總結“十一五”環境規劃制定與實施情況的基礎上，對“十二五”時期我國生態環境保護的重點領域與重大工程進行了深入的研究和廣泛的征詢意見，提出如下初步建議。

　　水環境保護 仍是重中之重

　　■閱讀提示

　　水污染防治工作是長期而艱巨的任務。“十一五”時期，我國的水污染防治工作圍繞COD減排這一核心工作取得了突破性進展。在“十二五”時期，水環境保護仍是環保工作的重中之重，污染物總量控制、嚴格控制污染源排放、加快現有污染水域和地下水環境的綜合整治應是改善水環境質量的重點工作。

　　隨著城鎮污水處理率的不斷提高和流域水環境綜合整治力度的不斷加大，我國的水環境質量在一定程度上有所改善，但尚未產生根本性和全局性的改善。水污染防治工作是長期而艱巨的任務，“十二五”時期應在現有基礎上繼續加大水污染控制力度和投入，堅持在總量控制思路的指導下重點開展以下工作:

　　一是進一步加強城鎮污水處理基礎設施建設，加快未達標污水處理基礎設施升級改造工作進程。城鎮污水處理基礎設施建設應體現出階段性。一方面，“十一五”時期，我國城鎮污水處理能力顯著增強，全國城鎮平均污水處理率增長較快，但地區間污水處理率差異明顯，部分地區存在配套設施建設滯后等問題。污水處理基礎設施建設進度與經濟發展水平的不同導致地區間設施建設投資壓力差異較大。基于這種情況，建議“十二五”時期有重點地推動城鎮污水處理基礎設施建設，加強中西部地區、經濟欠發達城市、縣級市的污水處理基礎設施建設，積極推動配套管網、污泥處理處置等相關設施的建設，實現全國范圍內城市污水處理能力的均衡發展。另一方面，近年來多項新法規和標準的出臺，對我國的現有的污水處理廠提出了更高的要求。據統計，截至2008年底，我國目前已建成的污水處理廠中約50%左右尚未達到一級B標準，在建項目中仍有15%左右的污水處理設施尚未達到新標準。建議“十二五”時期加大對污水處理設施升級改造的技術指導和財政投入，加快未達標污水處理設施的升級改造工作進程，使污水治理投資發揮其作用與效益。此外，現階段總氮和總磷的總量控制已經進入了政策制訂前期，針對已有項目，要特別注意污水處理設施升級改造與脫氮除磷能力的銜接問題;對于新建項目，也要在新標準和脫氮除磷要求下考慮處理工藝與處理成本的合理性問題。

　　二是加強工業廢水排放的監管工作，提高工業廢水處理水平，鼓勵推廣工業園區集中式污水處理模式。隨著我國工業化進程的加快，工業廢水排放量日益增多，廢水處理需求增大。盡管我國現有環境統計數據中顯示當前工業廢水處理率較高，但尚有大量企業并未納入環境統計工作，尤其是中小企業。因此，我國的工業廢水處理設施仍有較大建設需求。隨著工業園區模式的推廣，園區內工業廢水處理成為當前面臨的一個重要問題。此外，長期以來我國中小企業的廢水處理設施建設較為落后，現有設施的更新改造和新建需求較大。基于此，建議“十二五”時期進一步監督和加強中小企業在工業廢水處理設施建設，加大運營投資力度，嚴格要求企業達標排放，進一步提高工業廢水的整體處理水平;針對工業園區，在有條件的情況下鼓勵推廣集中式污水處理模式，實現園區內工業廢水的無害化處理。

　　三是繼續實施重點流域水環境綜合整治工程，選擇部分區域實施總氮總磷總量控制試點。“十一五”時期，在松花江水污染、無錫藍藻暴發等水污染事件后，我國區域和流域水環境綜合整治進程明顯加快，并取得了一定效果。然而，長期的污染積累使得我國的流域水環境綜合整治不可能一蹴而就，而是需要長期的艱苦努力。此外，我國社會經濟發展顯著強化了以人類社會活動干預為主的氮、磷社會代謝體系對氮、磷整體循環的作用，導致了嚴重的生態后果，集中表現為地表水體的富營養化。盡管已經采取了一些措施，但未能從根本上消除我國水體富營養化的生成基礎，局部地區繼續呈現惡化趨勢。基于上述現狀，建議“十二五”時期結合我國氮、磷控制的重點環節及優先順序特征，在經濟條件、水域條件和管理條件相對適宜的重點區域開展總氮總磷控制試點。

　　地下水作為廣泛分布的重要的城鄉供水水源，在為居民提供飲用水和平衡生態環境等方面起著不可替代的作用。隨著我國工業化和城鎮化速度的加快，我國地下水污染正由點污染、條帶狀污染向面污染轉變，由淺層向深層滲透，污染程度和廣度不斷增加。地下水污染帶來的生態環境破壞和人體健康危害，已經造成了相當大的損失，影響了當地的發展。建議將地下水污染防治繼續納入“十二五”環境保護規劃中。具體來說，應重點開展地下水源地保護、地下水污染治理方面的綜合調控和工程設施建設、地下水污染監測與評價體系建設、地下水污染預警應急體系建設、地下水污染防治技術體系建設、污染防治監管法律體系和管理體系建設等工作。

　　繼續加強 復合型大氣污染控制

　　■閱讀提示

　　近年來，隨著社會經濟的高速發展，城市化進程的加快和人民生活水平的不斷提高，機動車尾氣污染也愈加嚴重，城市群開始出現總懸浮顆粒、二氧化硫與機動車尾氣污染并存的特殊的復合型污染。“十二五”時期要繼續加強二氧化硫和一次顆粒物排放控制，有步驟地開展氮氧化物排放控制，適時啟動對揮發性有機物、臭氧和細粒子的污染控制。

　　由于生態環境惡化和以煤為主的能源結構，國內城市的大氣污染呈現二氧化硫濃度增大和總懸浮顆粒物增多等特征。近年來，隨著社會經濟的高速發展，城市化進程的加快和人民生活水平的不斷提高，機動車尾氣污染也愈加嚴重，城市群開始出現總懸浮顆粒、二氧化硫與機動車尾氣污染并存的特殊的復合型污染。“十二五”期間，大氣污染治理應突出以下內容:

　　進一步加強二氧化硫排放控制。二氧化硫的排放和造成的環境影響有明顯的行業和區域特征，需要分區域和分行業實施控制措施。建議“十二五”時期繼續執行二氧化硫總量控制政策，根據地區環境質量現狀和環境容量，確定總量控制目標，采取更嚴格的控制措施。針對行業控制，進一步完善和落實火電脫硫政策，嚴格控制新建電廠的二氧化硫排放量，逐步淘汰效率低、能耗高、污染嚴重的小火電機組;開展其他工業行業的二氧化硫排放控制，推進非電力重點行業的二氧化硫排放控制，加強對鋼鐵、有色、建材、化工、石化等重點行業的二氧化硫排放控制，減少污染物排放。

　　逐步開展氮氧化物排放控制。我國目前有關氮氧化物污染控制的法規和政策管理體系還十分零散，“十二五”時期應加快對相關現行法律、法規的修訂，逐步建立我國氮氧化物控制法規和標準體系;加強氮氧化物控制規劃研究，制訂綜合性的氮氧化物控制策略。在氮氧化物的控制上，應首先推進達標控制，然后再在此基礎上對鋼鐵、電力、水泥等重點行業逐步實行總量控制。在工程層面，應通過修改火電廠氮氧化物排放標準、關停高排放的火電機組、改造現有燃煤鍋爐采用低氮氧化物燃燒技術等手段，嚴格控制火電廠的氮氧化物排放。

　　進一步強化一次顆粒物排放控制。繼續提高煤炭洗選率，改善城市的能源結構，減少顆粒物排放，控制煤煙型污染。加大對水泥、鋼鐵等行業的顆粒物污染治理力度，淘汰能耗高、污染嚴重的老式生產工藝，對新型干法窯系統廢棄余熱進行回收利用，采用純低溫廢氣余熱發電。對現有水泥廠、鋼鐵廠、電廠和工業鍋爐進行深化治理，安裝高效除塵設施，同時減少無組織排放。加強對農業面源顆粒物的排放控制，穩步實施以沼氣、太陽能為重點的農村能源工程建設，大力推進農村能源清潔化。注重實施生態建設工程，建設防風固沙林網、林帶，增加河岸植被覆蓋率。加快城市綜合整治，逐步減少城市內的裸露地面。

　　及時啟動揮發性有機物排放控制。加快制訂揮發性有機物控制的法規體系，編制和發布需進行控制的揮發性有機物名錄，制訂揮發性有機物的環境空氣質量標準、源排放限值標準和溶劑揮發性有機物排放的產品標準。防治工業有機廢氣污染，工業有機溶劑使用和揮發性有機物排放必須達到國家相關排放標準。防治工業溶劑使用過程中揮發性有機物的散逸，鼓勵使用低揮發性溶劑，減少有毒有害氣體的排放。防治加油站揮發性有機物的排放。

　　逐步開展臭氧和細粒子污染控制。加強區域復合大氣污染控制戰略研究，針對區域復合大氣污染形成的關鍵問題，全面系統地開展污染監測、危害評估和預測預警，并進行區域控制體系和污染形成機制的研究，為我國未來城市化健康發展提供重要的技術儲備。構建科學的空氣質量標準和目標體系，推動從單一污染物治理向以臭氧和細粒子為核心的多污染物綜合控制轉變。在確定的空氣質量目標下，制訂多污染物綜合控制技術方案。逐步建立區域協調機制和管理模式，在北京及周邊省、市、長江三角洲、珠江三角洲率先展開示范試點，以研究有效組織跨行政單元大氣污染控制的區域協調和決策。

　　危廢處置 宜列入重大環境工程

　　■閱讀提示

　　國家環境保護“十一五”規劃中已經將“控制固體廢棄物污染，推進其資源化和無害化”列入環保重點領域和主要任務中，“十二五”規劃期間，固體廢棄物污染控制主要集中在有重點地推進危廢和污泥處理處置工程設施的建設與運營、加快建立城市垃圾處理工藝相關標準等方面。

　　國家環境保護“十一五”規劃中將“控制固體廢棄物污染，推進其資源化和無害化”列入環保重點領域和主要任務，并提出“實施危險廢物和醫療廢物處置工程，實施生活垃圾無害化處置工程和推進固體廢物綜合利用”等具體任務。同時，固體廢物治理工程也被列入“十一五”時期的投資重點。“十一五”時期，我國在醫療廢棄物處置工程設施建設方面的投資力度明顯加大，設施數量明顯增多。設施建設投資的增長帶來醫療廢棄物處理能力的明顯提高。在危險廢物處置方面，由于目前城市間差別較大，再加上處理工藝復雜多樣，出現的問題較多，建設運營情況欠佳。“十一五”時期鉻渣污染治理工程建設情況良好，預計部分收尾工作要在“十二五”時期完成。在“十一五”前期，城市垃圾處理處置基礎設施建設速度緩慢，截至2007年底，我國城市垃圾處理能力僅比2005年新增2.3萬噸/日，與“十一五”規劃目標差距較大。目前，在城市垃圾處理方面還存在一系列問題，主要集中在:垃圾處理工藝標準尚不明確、焚燒工藝的煙氣技改工作量仍然很大、填埋場的工藝改造仍有大量工作需要開展等方面。環境保護“十一五”規劃提到了污泥處置工程的建設，但就目前的情況來講，污泥處置工程的建設量較小，尤其是對典型工業的污泥處理處置工作開展較少。

　　建議在“十二五”期間，仍將危險廢物處置設施建設列入環保重大工程。進一步加大危險廢物處置工程設施建設力度，提升危險廢物處置工程設施的運營管理效率。在污泥處理處置方面，建議將污泥處置工程列入“十二五”時期的環保重大工程，加強對典型工業污泥的處置工作，尤其是含油、含重金屬和含有毒有機物的污泥。此外，污泥處置的一些技術問題尚沒有解決;在污泥處置的副產物利用方面，可供選擇的工藝較少，這些都應在“十二五”時期有所改善。在城市垃圾處理處置基礎設施建設方面，應進一步加快城市垃圾處理工程建設，逐步建立城市垃圾處理工藝選擇標準。逐漸調整焚燒工藝的煙氣排放標準，使之達到國際標準，并開展相關的煙氣技改工作。開展對原有的城市垃圾處理項目尤其是衛生填埋項目的評估工作，加強對填埋工藝安全性和滲濾液處理問題的研究，推進城市垃圾處理工藝改造。進一步提高城市垃圾處理設施的運營效率。在大型電子廢棄物處理處置設施建設方面，“十二五”期間應推動大型集中電子廢棄物處理處置工程設施建設，明確各相關主體的責任和權利，逐步建立以大型企業投資和市場化資金為主、財政補貼為輔的投資機制。此外，加快對有機垃圾堆肥、生物燃氣利用等技術的開發，推動開展相關試點工程。

　　積極推動 土壤污染防治

　　■閱讀提示

　　我國土壤污染范圍廣、問題復雜，污染治理需要長期投入。“十二五”時期，土壤污染防治仍應作為農村環境污染防治的重點，應加快土壤污染防治相關法律法規的出臺，圍繞我國農村地區土壤污染的主要成因，以源頭防范與后期修復相結合的方法，積極推動土壤污染防治工作。

　　在土壤污染防治方面，環境保護部已于2006年7月啟動了全國土壤污染狀況調查;2008年6月，環境保護部下發了《關于加強土壤污染防治工作的意見》(下稱意見)，要求各地充分認識加強土壤污染防治的重要性和緊迫性，全面加強土壤污染防治工作，并逐步完善和建立土壤污染防治標準體系和監督管理體系，出臺一批有關土壤污染防治的政策法律法規。除了在法律、標準和制度體系建設層面有所推進外，土壤污染治理工程項目也開始有所增多，但主要集中在北京等經濟發達城市，針對農村地區的土壤污染修復工程鮮有報道。我國土壤污染的范圍廣、數量大、污染問題復雜，污染治理需要長期投入。“十二五”時期，土壤污染防治仍應作為農村環境污染防治的重點。基于我國的土壤污染現狀，建議“十二五”時期圍繞我國農村地區土壤污染的主要成因，加快農村地區土壤污染的統計工作，一方面采用政策手段加強對科學灌溉的引導，鼓勵合理使用農藥和化肥，限制固體廢棄物向農村地區轉移，繼續加強酸雨控制工程建設，從源頭上切斷農村地區土壤污染源;另一方面加強農村地區土壤修復工程建設，改善農村地區土壤現狀。建議在“十二五”時期加強工業土壤污染修復工程建設，加快出臺針對土壤環境的質量評價制度和監測標準，進一步明確工業企業的土壤污染治理責任，加強對工業土壤污染的監管，通過專項資金等政策性資金形式支持企業開展工業土壤污染修復工程。培育一批專業土壤污染治理企業。

　　加大農村環境 整治力度

　　■閱讀提示

　　隨著農村經濟的不斷快速發展，我國農村的環境污染也日趨嚴重，農村環境污染防治逐漸被提上日程。“十一五”中前期，農村環境綜合整治、農村面源污染防治等工作已經展開。“十二五”時期應從農村環境污染的點源治理與面源治理相結合入手，全面開展農村地區的生態環境綜合整治工作。

　　國家環境保護“十一五”規劃將“整治農村環境，促進社會主義新農村建設”納入環境保護的重點領域和主要任務中，主要包括“重點防治土壤污染，開展農村環境綜合整治和防治農村面源污染”。其中，建成環境優美鄉鎮2000個，完成1萬個行政村環境綜合整治為目標的農村小康環保行動工程被列入環境保護重點工程。“十一五”中前期，土壤污染防治、農村環境綜合整治、農村面源污染防治等工作已經展開。結合由環境保護部聯合發布的《關于加強農村環境保護工作的意見》，“十二五”時期在農村環境污染防治方面應該重點開展以下工作:

　　一是加大農村生活污水處理力度。采取分散或相對集中、生物或土地處理等多種方式，因地制宜地開展農村生活污水處理。在人口相對集中、水環境容量相對較小的地區可采用環境工程設施處理;在人口密度較低、水環境容量相對較大的農村區域，可利用濕地、溝塘等自然系統就地處理。結合農村沼氣建設與改水、改廁、改廚、改圈等措施，逐步提高生活污水處理率。在我國農村水環境污染較嚴重的地區及水污染治理重點流域要優先建設一批農村生活污水處理示范工程。

　　二是進一步規范畜禽養殖工作，控制畜禽污染。鼓勵科學育種、科學飼養，倡導改善農產品品質和注重食品安全，在畜牧業中倡導發展循環工藝，鼓勵廢物綜合利用;調整規模化畜禽養殖場規模等級的劃分標準，鼓勵發展超大型畜禽養殖工廠，實現動物糞尿、沼渣、圈舍廢棄物制肥的規模化，提高沼氣、沼液的綜合利用水平。積極開發適合不同規模的畜禽養殖污染治理和綜合利用技術，力爭做到污染物零排放和最大限度地轉化為農肥和能源。

　　三是大力推進農村生活污染治理。因地制宜地開展農村污水、垃圾污染治理。逐步推進縣域污水和垃圾處理設施的統一規劃、統一建設、統一管理。有條件的小城鎮和規模較大的村莊應建設污水處理設施，城市周邊村鎮的污水可納入城市污水收集管網，對居住比較分散、經濟條件較差村莊的生活污水，可采取分散式、低成本、易管理的方式進行處理。逐步推廣戶分類、村收集、鄉運輸、縣處理的方式，提高垃圾無害化處理水平。建立糞便、有機廚余垃圾、木屑等廢棄物的集中堆肥設施建設;加強糞便的無害化處理，按照國家農村戶廁衛生標準，推廣無害化衛生廁所。把農村污染治理、廢棄物資源化利用同發展清潔能源結合起來，大力發展農村戶用沼氣，綜合利用作物秸稈，推廣“豬——沼——果”、“四位(沼氣池、畜禽舍、廁所、日光溫室)一體”等能源生態模式，推行秸稈機械化還田、秸稈氣化、秸稈發電等措施，逐步改變農村能源結構。

　　四是嚴格控制農村地區工業污染。加強對農村工業企業的監督管理，嚴格執行企業污染物達標排放和污染物排放總量控制制度，防治農村地區的工業污染。采取有效措施，防止城市污染向農村地區轉移、污染嚴重的企業向西部和落后農村地區轉移。嚴格執行國家產業政策和環保標準，淘汰污染嚴重和工藝落后的生產項目、設備，防止“十五小”和“新五小”等企業在農村地區死灰復燃。

　　五是控制農業面源污染。綜合采取技術、工程措施，控制農業面源污染。在做好農業污染源普查的基礎上，著力提高農業面源污染的監測能力。在糧食主產區和重點流域要大力推廣和盡快普及測土配方施肥技術，積極引導農民科學施肥。積極引導和鼓勵農民使用生物農藥或高效、低毒、低殘留農藥，推廣病蟲草害綜合防治、生物防治和精準施藥等技術。進行種植業結構調整與布局優化，在高污染風險區優先種植需肥量低、環境效益突出的農作物。推行田間合理灌排，發展節水農業。在重點流域或封閉湖泊區域開展農田灌溉水的處理與回用工程，特別要在入湖(河)區域開展人工濕地工程。

　　六是積極防治農村土壤污染。做好全國土壤污染狀況調查，查清土壤污染現狀，開展污染土壤修復試點，研究建立適合我國國情的土壤環境質量監管體系。開展對主要農產品產地、污灌區、工礦廢棄地等區域的土壤污染監測和修復示范工作。積極發展生態農業、有機農業，嚴格控制主要糧食產地和蔬菜基地的污水灌溉，確保農產品質量安全。

　　七是加強農村自然生態保護。以保護和恢復生態系統功能為重點，營造人與自然和諧的農村生態環境。堅持生態保護與治理并重，加強對礦產、水力、旅游等資源開發活動的監管，努力遏制新的人為生態破壞。重視自然恢復，保護天然植被，加強村莊綠化、庭院綠化、道路綠化、農田防護林建設和林業重點工程建設。加快水土保持生態建設，嚴格控制土地退化和沙化。加強海洋和內陸水域生態系統的保護，逐步恢復農村地區水體的生態功能。采取有效措施，加強對外來有害入侵物種、轉基因生物和病原微生物的環境安全管理，嚴格控制外來物種在農村的引進和推廣，保護農村地區生物多樣性。

　　進一步完善 生態保護工作

　　■閱讀提示

　　自黨的十七大提出要建設生態文明以來，生態保護逐漸成為環境保護的重要領域。啟動重點生態功能保護區建設，提高自然保護區的建設質量等工作已經在“十一五”時期展開。“十二五”時期應進一步完善生態保護區的區劃、建設和管理，逐步開展應對氣候變化和保護生物多樣性的生態保護工作。

　　“十一五”環境規劃提出了“保護生態環境，提高生態安全保障水平”的目標，編制全國生態功能區劃、啟動重點生態功能保護區工作、提高自然保護區的建設質量、加強物種資源保護和安全管理、加強開發建設活動的環境監管等工作也已經在“十一五”時期展開，建議“十二五”時期在達到“十一五”規劃要求的基礎上，在生態領域重點開展以下工作:

　　進一步完善生態保護區的區劃工作，加強生態保護區管理。這主要包括:繼續探索建立生態功能保護區的評價指標體系，完善生態保護區的管理機制和績效評估機制，加強各級(國家級、省級、縣級)自然保護區的資金投入和管理;完善國家自然保護區建設規范和各項制度，發展監測平臺，進一步提高保護區的科學管理水平和實際保護效能。

　　進一步加強重點生態保護區的建設工作。生態安全是我國實施可持續發展戰略的基本保障。我國的重點生態保護區應涵蓋天然林保護地區、草原退化地區、自然災害頻發地區、石漠化和荒漠化地區、水土流失嚴重地區等。建議堅持保護優先、開發有序的指導思想，以控制不合理的資源開發活動為重點，強化對水源、土地、森林、草原、海洋等自然資源的生態保護;繼續推進天然林保護、退耕還林、退牧還草、京津風沙源治理、水土流失治理、濕地保護和荒漠化、沙漠化治理等生態工程。

　　逐步開展與適應氣候變化相關的生態保護工作。主要包括:開展我國重要地區，如東南西北跨國界區域、西部大開發區域、新的經濟增長點區域，及沙漠、草原、熱帶雨林、寒溫帶針葉林、高原濕地等生態系統的應對候變化工作;開展氣候變化下的生物多樣性動態研究，有效保護生物多樣性，促進自然生態恢復，防止外來有害物種對我國生態系統的侵害。

　　加強對生物多樣性與生物安全的管理工作。逐步建立國家生物多樣性預警監測和評價技術體系，掌握重要生態系統和物種的動態變化趨勢;完善生物多樣性保護與利用的政策法規體系;建立國家生物安全管理體系，有效防范外來入侵生物、轉基因生物對生物多樣性構成的風險;加強跨界自然保護區聯合保護合作，支持大湄公河次區域、中亞、東北亞等跨界生物多樣性保護研究。

　　逐步開展我國河湖岸帶保護工作。從國家層面建立河湖岸帶生態系統健康評價指標體系，選擇示范區開展典型河湖岸帶生態系統健康評價應用示范工作;完成河湖岸帶類型、結構與功能的劃分工作，投資建設相關的生態保護工程。

　　逐步建立國家——省、直轄市——縣、市各級林業、環保、海洋、土地等部門能夠數據共享的生態數據管理系統。建成生態監測網絡和綜合信息平臺、生物物種和環境資源數據庫、種質庫和基因庫。

　　除以上領域外，圍繞著全球環境問題，積極開展應對全球氣候變化的適應技術和可持續性有機物控制技術的開發，通過實施試點工程加快相關技術的應用等，也應作為“十二五”時期環保工作的重點內容。

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