2002年我國實施電力體制改革以來，輸配分開一直是電力改革爭論的焦點，甚至電力行業發展遇到的各種問題，都有專家將其原因歸咎為輸配不分，例如，風電接納問題，分布式能源上網問題，農村電網薄弱問題等等。但是，在我國實施輸配分開到底能夠解決哪些問題，又會帶來怎樣的風險，需要從輸配電的本質特性和市場經濟的基本理論出發，進一步研究我國輸配分開的必要性和可行性，探尋合理的改革路徑，促進電力工業的科學發展。

一、輸配電具有自然壟斷屬性，理論上不存在分開的必要性

電力市場化改革的理論基礎在于對電力行業自然壟斷屬性的再認識。天然氣聯合循環(CCTG)等技術的成熟打破了發電領域的規模經濟，意味著小規模的發電主體進入市場有更強的競爭力;同時，信息通訊和計量技術的發展也使得售電業務成為可獨立、可競爭的環節。然而，電網部分，無論是輸電，還是配電業務，仍然具有自然壟斷屬性，意味著一個企業提供某一產品需求的成本，低于多個企業提供這些產品的總成本。經濟學理論證明，實行一體化壟斷經營，是具有自然壟斷屬性行業的最優制度安排。傳統垂直一體化電力體制的形成正是基于這一理論。

從理論上看，輸配一體化至少存在以下三方面的經濟優勢：一是分攤公用成本。輸配電業務和技術相似，存在眾多公用成本(如管理、設施、技術研發等);二是獲得協同效益，通過規模采購、人力資源、法律、審計、IT等共享服務降低成本，獲得協同效益;三是減少交易成本，企業內部的信息溝通和傳遞有效減少兩個組織之間的信息不對稱問題，在輸配電規劃、建設、調度、運行各環節降低協調成本。

二、國外輸配電體制受多種因素影響，不宜盲目照搬

從國際電力體制改革經驗來看，行業重組的核心是將自然壟斷業務與競爭業務的分離，各國根據自身國情實施了不同模式的改革?？傮w來看，目前在輸配電體制方面形成了兩種模式：一是輸電和配電為相互獨立的公司，即輸配分開;二是輸電和配電在一個集團內，或為獨立子公司，或一體化管理。國外輸配電體制的形成主要受幾個因素影響：

1.歷史格局的延續。許多國家電力改革前就呈輸電和配電分離格局。例如英國英格蘭和威爾士地區，上世紀90年代以前電力行業由中央發電局(包括發電和輸電)和12家地區供電局構成，改革后形成了發電、輸電、配電分環節設立公司的局面;在北歐、北美一些國家和地區，傳統上存在市政供電企業負責本地區供電，改革后這些公司自然而然成為獨立的配電公司，與輸電公司獨立;而日本、蘇格蘭和美國多數州仍保持輸配一體化的格局。

2.改革逐步推進進程中形成的格局。在歐洲，大部分國家是按照歐盟1996、2003年頒發的電力改革法令逐步推進電力市場化改革。歐盟首先要求輸電在2004年底與其他業務分離，以促進批發競爭和跨國交易;再要求配電于2007年底與發電和售電分離出來，促進零售競爭。在這一過程中，一些國家將輸電率先從原有垂直一體化企業中獨立出來，而隨著改革的推進，配電業務通常以子公司形式保留在原集團內部，據此形成了輸配分開格局。如瑞典、意大利等。

3.經過改革爭議后保持輸配一體化。受到英國等先期改革模式的影響，一些國家在制定電力改革方案時提出將發電、輸電、配電各環節拆分，但是在改革推進過程中改變了初衷。韓國金融危機后在世行等國際金融機構的引導下制定了改革方案，要求韓國電力公社分階段實施廠網分開、輸配分開，2004年韓國政府在開展深入國際調研后，決定取消輸配分開改革;加拿大安大略省1998年出臺了新的電力法，要求原垂直一體化的加拿大第一水電公司(Hydro-one)拆分發電、輸電、配電業務，1999年發電資產分離后，政府對實施輸配分開的必要性進一步研究，認為輸電和配電業務具有加強的協同效益，允許新的Hydro-one公司保留輸配一體化體制。

從各國實踐看，輸配分開并沒有作為一項重要的內容在各國改革中被強調，主要原因是輸電和配電都具有自然壟斷性屬性，兩項業務不存在利益沖突、盈利模式相同、監管方式相似，并不存在分開的必要性。我們在借鑒國際經驗時，需要透過現象看本質，輸配電體制改革的核心是與可競爭業務分離，具有獨立合理的輸配電價體系，實現輸配電網健康發展、公平開放。

三、現階段我國實施輸配分開面臨諸多問題，改革風險大

我國正處于電力快速發展階段，“十二五”電力需求增長速度仍將在8%以上，需求快速增長、電源結構加快調整，對輸配各電壓等級電網的協調發展和運行提出了更高要求。同時，現階段我國誠信體系、法律體系等尚不完善，契約精神相對缺失，如果實施輸配分開，可能帶來以下問題：

1.增加電網安全穩定運行風險，降低事故防范和抗災應急能力。輸配分開后，不同企業之間難以實現充分的信息共享、有效的資源整合和管理協調，易出現信息割裂，輸配電網之間難以及時掌握設備變化情況，在電網正常運行中增加了安全隱患;在異常事故情況下，事故處理的協調環節增加，及時控制事故擴大的能力降低;在電網遭遇自然災害時，由于改革后的企業分散、規模小、力量弱，抗擊重大災害時的應急及災后重建能力將減弱。從2008年以來多次出現的冰災、地震、泥石流等災害中可以看出，地方電網的抗災和災后恢復能力有限。

2.城鄉電網統籌發展政策難以實施，部分配電企業發展將面臨困難。城鄉統籌發展，城市反哺農村是我國和諧社會建設的基本政策?，F階段，我國在輸配一體化體制下，形成了城市補農村、富裕地區補貧困地區的電價體系。若輸配分開，原有的內部轉移支付、價格補貼、技術和管理幫扶政策都難以執行，經濟不發達地區的配電企業將面臨較大的發展困難。必須直接通過稅費方式建立普遍服務機制解決平衡發展的問題，由此增加稅費征收、管理、監管等成本不容忽視。

3.增加輸配電網協調發展難度，影響電網投資運營效率。我國廠網分開后，市場主體增多，行業規劃協調難度陡增，“十一五”已出現發電企業盲目投資、效益下滑的問題，五大發電集團資產負債率已高達85%以上;實行輸配分開，市場主體將更加分散，規劃協調難度將進一步加大。受多元化建設主體的利益驅動、信息不暢通的影響，可能導致電網重復建設、無序競爭。目前，四川、陜西、廣西等省(區)，由于存在多種電網體制，已經出現惡性競爭、重復建設等問題，破環了電網規模經濟性和自身發展規律。

4.增加管理協調成本，可能推高電價水平。輸配電網具有很多共用系統和部門，實施分離，形成多個企業，將增加一大批管理機構和人員，顯著增加管理成本，輸配電環節的交易、協調成本也將提高。我國數次改革中都出現了管理機構大量增加、管理人員占比升高的現象。

四、輸配分開并不是促進競爭的必要手段，改革路徑可選擇

正如前面所述，輸配不存在利益沖突，從競爭角度就不存在分開的必要性。而在我國，主張輸配分開改革主要有三方面目的：一是通過劃小成本核算單位，增進電網企業成本透明，構建獨立輸配電價;二是打破電網企業單一買方格局，將配電企業作為多家購電主體，建立“多買-多賣”電力市場;三是配電獨立并實施投資主體多元化，調動地方政府和民營資本積極性，促進配電網建設。但是，通過輸配分開是否能夠有效達到以上目的，是否有其他選擇，值得研究。

第一，根據各電壓等級資產和相應的運行維護費，制定合理的輸配電價，能夠滿足市場化改革對輸配電價的要求。通過制定會計規則、利用信息化、實施成本公開等，可以實現對電網成本的有效監管，構建輸配電價的成本核算基礎。

第二，構建“多買方-多賣方”電力市場的核心是形成供需雙方直接見面的市場競爭機制。配電企業代理用戶并做為市場中有效的購買主體，有兩個先決條件，一是配電與售電分開核算，制定獨立配電價格;二是用戶具有選擇其他供電商的權利，同時配電企業可以將市場價格傳遞給用戶。這實質上是配售分開。隨著智能電網的發展，直接探索售電側開放是構建“多買-多賣”市場更為有效的形式。

第三，配電網健康發展，更依賴于建立合理的價格機制和普遍服務機制。目前我國總體電價水平低，缺乏獨立輸配電價，普遍服務通過不同用戶、不同地區之間的交叉補貼實現，在現有機制下實施配電企業獨立經營，將打破交叉補貼機制，落后地區配電網對投資者缺乏吸引力，將出現“撇奶油”現象，或出現用戶價格高升、用電質量下降等問題;過去十年我國推進城市公用事業民營化中的教訓需要鏡鑒。

五、近期俄政府宣布將重歸輸配一體化，值得借鑒

5月16日，俄羅斯政府表示，計劃將跨區域的配電集團(MRSK)與俄聯邦輸電網公司(FGC)合并，組建集輸電和配電一體化的國有電網公司。MRSK與FGC均是俄羅斯電力體制改革產物。按照2003年電力改革方案，俄羅斯在2008年7月完成了電力行業的徹底分拆，形成發、輸、配、售、調度、交易各環節完全獨立。俄羅斯政府此次擬推進輸配電合并，是期望通過產權合并和一體化管理，促進電網發展、提高運營效率、提高供電質量和可靠性。俄政府表示，合并后可以通過實施統一的電網技術標準和管理政策，優化投資項目，促進俄電網的發展和現代化，提高整體供電效率，提高電價和收入監管效率;通過輸電和配電之間的交叉補貼解決“最后一千米”的用戶供電問題，提高供電質量;通過企業內執行統一的投資、預算、經濟和人力資源政策，更加有效地控制成本、提高企業運行效率和財務能力。

結束語

輸電和配電業務具有同質性，都具有自然壟斷屬性，需要政府實施有效監管，輸配分開在理論上不存在必要性。國外輸配電體制呈多種形式，其核心是與發電、售電等可競爭業務有效分離。我國電網正處于較快發展階段，輸配分開不利于電網的可持續發展，隨著分布式能源、智能電網的發展，輸配之間的聯系更加緊密，功能界限更難確定。從市場競爭的本質和我國國情出發，電力改革應著眼于建立發電和用戶供需直接見面的市場機制，以“放開兩頭、監管中間”為基本模式，在保持輸配一體化體制下，加強輸配電業務監管，構建獨立輸配電價體系，分階段放開用戶選擇權、培育多元化售電主體，逐步構建統一、開放、有序、競爭的電力市場體系。