如何落實(shí)“全額保障性收購(gòu)”

從可再生能源發(fā)電當(dāng)前的發(fā)展形勢(shì)來看，可再生能源電力進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，已從過去技術(shù)裝備能力方面的約束，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)和體制方面的制約。國(guó)家在2009年年底對(duì)《可再生能源法》進(jìn)行了修正，提出“國(guó)務(wù)院能源主管部門會(huì)同國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門，按照全國(guó)可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重，制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購(gòu)可再生能源發(fā)電的具體辦法”。

但目前風(fēng)電的發(fā)展形勢(shì)表明，通過一致認(rèn)可的方式在實(shí)際中落實(shí)“全額保障性收購(gòu)”存在著明顯的難度。為此，國(guó)務(wù)院在2010年發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》中，指出將“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革”，并提出要“實(shí)施新能源配額制，落實(shí)新能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度”，并將實(shí)施配額制作為促進(jìn)新能源發(fā)展的重大體制機(jī)制創(chuàng)新手段。

從中國(guó)現(xiàn)有的可再生能源發(fā)展政策環(huán)境來看，雖然中國(guó)已經(jīng)基本確立鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電的政策框架，但包括上網(wǎng)電價(jià)、財(cái)稅優(yōu)惠、費(fèi)用分?jǐn)偟日撸饕塾谥С挚稍偕茉丛O(shè)備制造企業(yè)及可再生能源項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)等對(duì)象。從開始對(duì)制造業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的擔(dān)憂及風(fēng)電連續(xù)多年翻番發(fā)展的形勢(shì)看，已達(dá)到了政策最初的設(shè)計(jì)目的。但推進(jìn)過程中仍然有兩個(gè)瓶頸：

第一，當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境下缺乏政府對(duì)電網(wǎng)企業(yè)利益訴求的響應(yīng)機(jī)制。當(dāng)前政策體系除對(duì)專門為發(fā)展風(fēng)電等可再生能源上網(wǎng)而發(fā)生的輸變電投資和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用有補(bǔ)貼外，對(duì)電力系統(tǒng)因發(fā)展可再生能源而增加的系統(tǒng)管理和運(yùn)行成本，沒有建立相應(yīng)的成本核算及補(bǔ)償機(jī)制，事實(shí)上在當(dāng)前輸配沒有分離、電力交易沒有放開的情況下，也無法做到應(yīng)有的核算和補(bǔ)償。因而，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)發(fā)展可再生能源而言，更多的是強(qiáng)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。隨著可再生能源規(guī)模越來越大，電網(wǎng)公司的利益訴求沒有獲得市場(chǎng)響應(yīng)，電力系統(tǒng)內(nèi)各類不同的資源因可再生能源發(fā)電數(shù)量的增加而帶來的利益沖突，可再生能源上網(wǎng)難的問題越積累越突出。

第二，是國(guó)家沒有明確地方政府發(fā)展可再生能源的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)前，很多“三北”(東北、華北和西北)資源豐富地區(qū)都把發(fā)展可再生能源作為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，在沒有落實(shí)市場(chǎng)消納歸屬的前提下，提出了過高、過快的發(fā)展目標(biāo)，部分接網(wǎng)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)按線路長(zhǎng)度制定：50km以內(nèi)為1分/kWh，50-100km為2分/kWh，100km及以上為3分/kWh。地區(qū)無視發(fā)展節(jié)奏，提前透支了本地的發(fā)展?jié)摿Γ觿×孙L(fēng)電并網(wǎng)和消納困難的局面。對(duì)很多東中部電力負(fù)荷集中、消納市場(chǎng)空間大的地區(qū)，卻沒有讓本地區(qū)電力消費(fèi)市場(chǎng)為風(fēng)電等可再生能源電力提供統(tǒng)籌消納服務(wù)的制度安排。

第三，缺乏合理的電網(wǎng)調(diào)度機(jī)制。事實(shí)上，從風(fēng)電等可再生能源大規(guī)模發(fā)展的前景來看，對(duì)既有電力市場(chǎng)形成最大沖擊的對(duì)象無疑就是火電。但無論對(duì)于可再生能源資源豐富還是不豐富的地區(qū)，按照當(dāng)前的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，在沒有強(qiáng)制性要求的前提下，火電企業(yè)的發(fā)電計(jì)劃指標(biāo)都不可能為可再生能源電力做出實(shí)質(zhì)性的讓步，這直接導(dǎo)致了“全額保障性收購(gòu)”實(shí)現(xiàn)起來難度極大。

從當(dāng)前風(fēng)電為代表的可再生能源發(fā)電面臨的主要矛盾來看，解決風(fēng)電上網(wǎng)和消納困難是主要的目標(biāo)。在這種情況下，有必要通過配額制的建立，將發(fā)輸用有機(jī)結(jié)合在一起，其方式是通過對(duì)可再生能源電力消費(fèi)主體、可再生能源電力輸配主體和可再生能源電力生產(chǎn)主體提出可量化考核的強(qiáng)制性數(shù)量要求，從而達(dá)到落實(shí)“全額保障性收購(gòu)”的目的。

地方政府作為“電力消費(fèi)主體”的可考核代表，承擔(dān)完成一定比例的配額要求，電網(wǎng)公司作為可再生能源輸配的主體，是地方政府配額指標(biāo)的實(shí)施責(zé)任主體。雖然當(dāng)前的固定電價(jià)政策已確保了可再生能源電力生產(chǎn)具有一定的吸引力，但從確保配額應(yīng)具有一定的數(shù)量保障的角度出發(fā)，需要對(duì)一定規(guī)模的火電企業(yè)，按照承擔(dān)一定社會(huì)責(zé)任的原則出發(fā)，提出一定比例的配額要求。

目前國(guó)家已經(jīng)在制定單位GDP能耗降低目標(biāo)的同時(shí)，提出要實(shí)施“合理控制能源消費(fèi)總量”，將能源發(fā)展模式從“敞口供應(yīng)”，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;天花板”限制供應(yīng)的新興模式，能源發(fā)展約束性指標(biāo)，也從“強(qiáng)度”的單控，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;強(qiáng)度”和“總量”的雙控模式。其中，在合理控制能源消費(fèi)總量的總體思路中，其核心是控制以煤炭為主的化石能源消費(fèi)，因而，宜將可再生能源從“合理控制能源消費(fèi)”中的控制對(duì)象中剔除，從而將發(fā)展并消費(fèi)可再生能源作為一項(xiàng)鼓勵(lì)地方政府本地消納可再生能源的動(dòng)力。只有解決了發(fā)展的動(dòng)力，才能充分挖掘各方面的潛力，切實(shí)落實(shí)“全額保障性消納”目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)。

如何應(yīng)對(duì)棄風(fēng)

2011年出現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)常性限電“棄風(fēng)”，特別是在中國(guó)東北、西北地區(qū)，風(fēng)電被大規(guī)模限電“棄風(fēng)”現(xiàn)象更加頻繁和常態(tài)化，限電“棄風(fēng)”無須作任何說明，甚至更加隨意。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)2011年全年限電“棄風(fēng)”量超過69100億kWh，相當(dāng)于損耗330萬t標(biāo)準(zhǔn)煤或向大氣排放1000萬t二氧化碳。2011年風(fēng)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)大幅下降。全國(guó)并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)的機(jī)組利用小時(shí)數(shù)從2010年的2047h下降到2011年的1903h，減少了144h，減少比例為7%(當(dāng)年火電同比上升263h)。參與電網(wǎng)調(diào)峰和被限電“棄風(fēng)”是重要原因。風(fēng)電企業(yè)因?yàn)橄揠?ldquo;棄風(fēng)”損失(不包括碳交易收入)可達(dá)50億元以上，約占風(fēng)電行業(yè)盈利水平的50%。

2009年以來，由于風(fēng)電大省(自治區(qū))本地風(fēng)電消納能力不足，外送通道不暢，伴隨著風(fēng)電開發(fā)規(guī)模的快速擴(kuò)大，風(fēng)電窩電的波及范圍和嚴(yán)重程度也隨之加大。

從2011年情況看，內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、甘肅等風(fēng)電大省(自治區(qū))的限電比例均接近或者超過了20%。此外，這些限電“棄風(fēng)”嚴(yán)重地區(qū)風(fēng)電的電量比例，即便是局部地區(qū)與國(guó)外相比，依然相對(duì)較低。丹麥、德國(guó)和西班牙全國(guó)風(fēng)電裝機(jī)容量的比例分別達(dá)到40%、15%和20%，電量則分別占到了22%、10%和18%。反觀中國(guó)“棄風(fēng)”嚴(yán)重的地區(qū)，除了內(nèi)蒙古裝機(jī)容量比例超過20%之外，其余地區(qū)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到上述水平。例如，2011年吉林省風(fēng)電發(fā)電量占本省全社會(huì)用電量的比例為6.32%，黑龍江的比例為5.57%，甘肅的比例為7.68%。如果放大到區(qū)域，則西北電網(wǎng)[陜、甘、青、寧、新五省(自治區(qū))]2011年風(fēng)電總發(fā)電量是112.11億kWh，占西北五省(自治區(qū))2011年全社會(huì)總用電量的2.8%。東北地區(qū)[含內(nèi)蒙古東部四盟(市)]2011年風(fēng)電發(fā)電量約226kWh，占全社會(huì)用電量的6.5%。華北地區(qū)[北京、天津、山西、河北、內(nèi)蒙古五省(市、自治區(qū))]2011年風(fēng)電電量為332.33億kWh，占全社會(huì)用電量的4.15%。這樣的情況下限電“棄風(fēng)”這么嚴(yán)重，真正的原因無人揭示，不能不引起疑問。這些情況需要電網(wǎng)企業(yè)做出合理解釋，包括這些限電“棄風(fēng)”現(xiàn)象是否必須，不這樣做是否真正影響到電網(wǎng)安全，同時(shí)也需要電力監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)管。

接納風(fēng)電和所有可再生能源的電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)繼續(xù)滯后，主要矛盾這兩年不斷加劇，沒有得到緩解。由于電網(wǎng)不能適應(yīng)且沒有及時(shí)改造，為應(yīng)對(duì)電網(wǎng)對(duì)可能的不安全的擔(dān)憂，不得不進(jìn)行大量低電壓穿越改造并高標(biāo)準(zhǔn)加裝無功補(bǔ)償裝置，為此所投入的花費(fèi)或許數(shù)以百億元計(jì)。更糟糕的是，2012年將有更大規(guī)模的風(fēng)電裝機(jī)不能聯(lián)網(wǎng)，有更多的風(fēng)能將被丟棄，中國(guó)風(fēng)電效益還將會(huì)大幅下滑，這是可以預(yù)見的。

風(fēng)電當(dāng)?shù)叵{也是一個(gè)重要問題。發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)劃簡(jiǎn)單單調(diào)、規(guī)劃目標(biāo)和各目標(biāo)的發(fā)展進(jìn)度缺乏科學(xué)合理的銜接和協(xié)調(diào)。電網(wǎng)風(fēng)電送出通道、調(diào)峰電源如燃?xì)怆姀S建設(shè)、電源沖突如燃煤電廠被限出力的出路、儲(chǔ)能性電源如抽水蓄能電站建設(shè)以及系統(tǒng)對(duì)風(fēng)電消納和消費(fèi)的安排與相關(guān)設(shè)施的建設(shè)等，規(guī)劃中沒有充分的設(shè)計(jì)。分布式發(fā)展問題，在原來的規(guī)劃里也沒有很好的反映。

風(fēng)電送出和消納不暢問題難以緩解，其中更深層次的原因：一是認(rèn)識(shí)問題：要不要大力發(fā)展風(fēng)能等可再生能源，不同的利益集團(tuán)有不同的認(rèn)識(shí)，尚未達(dá)成一致;二是體制問題：缺乏監(jiān)管的壟斷企業(yè)在利益未明確前，往往會(huì)回避、不顧甚至排斥其社會(huì)責(zé)任;三是利益問題：新的產(chǎn)業(yè)打破了舊的利益平衡關(guān)系，在新的利益平衡關(guān)系尚未建立和完善之前，各方有得有失，這是三個(gè)問題的核心。

(摘自《中國(guó)風(fēng)電發(fā)展報(bào)告2012》，傅玥雯/摘編)