電力節能減排至關重要 2006年，我國電力裝機已突破6億千瓦，在建規模仍然巨大。目前，電煤消耗約占全國煤炭產量的一半以上，火電用水約占工業用水的40%，二氧化硫排放量約占全國排放量的52%，煙塵排放量占全國排放量的20%，產生的灰渣占全國的70%，電力工業成為我國節能降耗和污染物減排的重點領域。 “十一五”期間節能環保形勢變得極為嚴峻，電力行業節能減排任務異常艱巨。 近年來，尤其是“十一五”規劃綱要實施以來，電力行業貫徹落實科學發展觀，圍繞節能減排的目標開展了大量工作，并取得了顯著成就。2006年，全國供電煤耗366克／千瓦時，比上年降低4克／千瓦時；電網輸電線路損失率比上年減少0.13個百分點，降為7.08%。據預測，到2010年，全國火電廠的每千瓦時供電煤耗將由2005年的370克降低至355克，年共降4.05%。由于電力用煤占到全國煤炭消費量的60%以上，這個下降率對單位GDP能耗下降的巨大貢獻不言而喻， 火電煙氣脫硫產業也取得了令人矚目的成績：2000年底，我國煙氣脫硫裝機約為500萬千瓦，到2006年底，我國火電廠新增煙氣脫硫裝機容量約為1.5億千瓦，與2000年相比，脫硫裝機容量增加了約30倍，脫硫裝機比例由2%提高到30%以上，與美國當前的煤電脫硫裝機比例持平，電力二氧化硫排放控制能力有了質的提高，由于電力二氧化硫排放量占全國排放量的一半，且基于電廠二氧化硫排放的集中性和可控性的特點，“十一五”期間，火電廠二氧化硫排放量的削減實際上將承擔起全國削減的任務。根據中國電力企業聯合會的研究結果顯示，“十一五”期間，火電二氧化硫的排放量將由2005年的年排放1300萬噸，下降至950萬噸以下，5年共下降27%。預計到2010年，脫硫裝機比例將達60%以上?！笆晃濉逼陂g，在電力以外的二氧化硫排放不增加或少量增加的情況下，僅經過火電煙氣脫硫以及關停小火電的減排作用，其凈消減量就可以滯足全國二氧化硫減排10%的約束性指標的需要。 由此可見，抓好電力工業的節能減排工作，對于全國的節能減排具有決定性作用。 當前，我國電力節能減排存在以下主要問題： 第一，節能減排的潛力沒有得到正確評估 長期以來，在評估節能減排的潛力時，我們習慣的作法是通過與發達國家的平均水平相比，來估計我們的差距。但是，隨著我國電力工業的高速發展，這種方法已經難以適應現實的需要。究其主要原因，一是發達國家之間本身就存在差異，即使在一個發達國家內，不同企業、不同時期的機組節能降耗水平，也很難進行比較，而且，由于發達國家的企業是在依法的條件下追求經濟效益的最大化，機組節能減排的水平代表的是法規要求的水平，簡單、平均化的比較沒有多大意義。二是隨著我國電力工業增量部分的快速擴張，同時對存量部分的不斷改造，我國電力工業不論是從技術水平還是從管理水平上看，與發達國家的差距都在不斷縮小，其資源節約和污染控制水平正在快速與世界發達國家接近。節能減排潛力大不的本質問題，已是我國能源、環境、經濟三者之間的平衡點高低問題，而不是簡單地與國外節能減排水平的差距問題。無論是從國家的宏觀層面上看，還是從具體的企業看，只是簡單地確定一個節能減排的指標，而不與付出的經濟代價和獲得的環境效益（即環境目的）相結合來綜合分析，就不能體現科學發展觀的本質要求。三是我國的發展并非一定要遵循發達國家的老路。 因此，電力節能減排的潛力到底有多大，必須結合我國的具體情況，進行深入研究與估計。如到了2010年，我國火電廠的煙氣脫硫裝機比例將由2000年的2%，提高到60%左右，超過美國。如果與其經濟發展水平相比的話，我國電力二氧化硫的控制水平將明顯高于美國。但從環境質量上講，我國與美國還存在明顯差距。同時，我們在二氧化硫控制上采用的針對具體電廠要求上脫硫裝置的手段與美國采用排污權交易手段相比，付出的相對經濟代價也明顯高于美國。因此，要認真研究這種差距的根本原因，正確估計電力與其它污染源減排對環境質量的影響作用，正確估計電力節能減排的潛力，從而制訂和修訂目標和措施。 第二，我國尚需真正建立科學、長效的節能減排機制 環境保護與資源節約都是通過法律、法規形式確定的基本國策，尤其是環境保護的法規在我國已初步形成體系。但是，真正地把節能減排納入法制化的軌道，做到依法行政和依法治企，還有相當的差距。例如，二氧化硫排放總量從分配、監督到火電廠脫硫設施的建設，再到企業節能減排目標的確定和責任的分解等等，大多數情況下仍然采用的是行政管理手段，如簽訂責任書、確定重點工程或者行政審批等方式進行，有時甚至是通過媒體“風暴”的方式進行，很難真正做到依法管理。 在節能減排方面，新概念層出不窮、新要求不斷出現。如在火電廠二氧化硫的控制方面，僅近幾年國家部門級層面上的相關文件就有30多個，有濃度控制、排放速率、電廠總量、行業總量、區域總量控制要求，現在又提出績效控制等等，環境管理手段有環境影響評價、竣工驗收、排污收費等10多種管理要求，可以說是集合世界上的種種環境管理手段。但是在實際中，卻依然存在著與法規不配套、不協調甚至相互矛盾的情況。 再如，我國雖然已有節能法、電力法、清潔生產促進法等，但是在實際工作中卻依靠“規定”執行。如多年來存在無序電力建設問題，只能說是“違規”卻不能說是“違法”，就是對依法行政差距的極好寫照。我國已確定了市場經濟基本模式，但用市場機制來推動節能減排的機制還未完整建立。以政代法的作法，雖然在一時、一事、一域上有一定作用，但與依法治國的要求還有相當的差距，并且容易造成對市場經濟體制發展的沖擊，企業難以依法運行，政府難以依法行政，不利于長期、穩定、科學、低管理成本的節能減排。 第三，政府、企業、行業組織的作用還未得到有效發揮 以減排為例，在我國火電廠煙氣脫硫裝置大規模建設的同時，已經建成的煙氣脫硫裝置沒有很好運行甚至不運行的情況時有發生，引起了各方的關注。女口果在花費了巨額投資、用戶支付了脫硫電價后，二氧化硫沒有真正減排下來，實則是誤國傷民。究其根本原因，主要是三個方面。一是政府既有監督不力的情況，也有相關經濟政策如電價政策、排污費用于污染防治政策等不到位的原因，還有依法行政不力的問題；二是部分企業片面追求經濟效益，環境意識不強，依法治企不夠；三是沒有充分發揮行業協會的作用，行業自律機制缺失。這三個方面，很多情況下是互為因果關系的，如政府想加大管理力度，卻力不從心。國家環保行業主管部門每年審批的新建項目就近干項，而面對的生產企業更是海量數目，如何能監督到位?雖然行業協會可以通過自律機制解決很多問題，但行業協會的地位在我國法規層面無明確規定，在實際工作中也難以發揮有效作用。究其本質，是計劃經濟與市場經濟轉軌過程中，兩種機制在相互博弈中誰占上風的問題。如果市場機制占了上風，政府、企業、行業協會各自發揮作用，則有助于問題的逐步解決，并逐步形成良性循環；反之，則形成惡性循環。 抓緊建立節能減排的科學長效機制 電力工業要在節能減排中真正發揮作用，應當抓緊建立節能減排的科學、長效機制。如進一步推進節能減排的法制化管理和建設；節能減排目標的制定分解以及完成應更加科學化；在節能減排工作中應進一步發揮行業自律作用；加快完善節能減排的市場化建設等。 第一，加強節能減排的法制化建設 相對于發達的市場經濟國家，如美國、歐盟、日本等污染控制的法制化管理來說，我國仍然有著較強的計劃經濟色彩。雖然目前的環保法規不少，但主要是原則性和指導性的，且法規之間還存在不協調、不配套的情況，真正起作用的是各級行政機關的種種文件。相對于環保，節能方面的法規建設差距較大，特別是當節能由“促進”轉為“強制”時，加強相應的法制建設迫在眉睫。建議加快法制建設的進程，將現行的節能減排理念、指標、要求、機制等通過法制的方法加以確定，并充分注意相關法規間、法規要求與行政要求的協調性、一致性。 第二，節能減排目標的制訂和分解應注重科學性 一是對于分年度目標，應根據設施建設的情況來分解，而不是五年目標的平均分配。因為從計劃到設施完成并達到減排效果，應有一個合理的工程過程，“十一五”的前三年主要是設施建設階段，而減排主要是后兩年發生作用。二是對不同行業的分解，要考慮對環境質量的影響，不能僅盯著總量。從現在看來，僅通過減少電力工業二氧化硫的排放量就可以做到減排10%的目標，但是我國大量的面源污染、大量的工業鍋爐、爐窯、土焦等污染，是對環境質量影響更大的污染源。如果污染物的總量下降了，而環境質量得不到改善，有悖于總量控制的真正目的。因此，應在加強電力污染控制的同時，研究總量目標對不同行業的分解，進一步加強結構調整的力度，加強對非電力的工業污染源的控制。三是應考慮總量減排與所花費的經濟和資源代價的關系。不講代價的減排不是真正的減排，如電力二氧化硫的減排，僅電廠的廠用電增加約1.3%左右，還不包括其它資源的消耗。 第三，充分發揮行業自律的作用 當行業自律機制真正建立并實施之時，也是政府監督有效作用發揮、企業自覺依法治企之日。我行業協會具有熟悉行業、聚集大量專家、有豐富管理經驗、且具有中介性和自律性等特點，在我國市場經濟推進過程中，在促進節能和環境保護工作中本應發揮得天獨厚的作用，得到政府的扶持和培育。但是，由于我國行業協會的法律地位并未明確，且在節能和環保工作的相關文件中也沒有具體的職責，形成了口頭上越來越重視，實際上處于弱化、邊緣化境地。相關政府部門應盡快明確行業協會在節能減排工作中的作用和職責，尤其是在促進行業協會充分發揮自律、監督作用方面提出具體要求。 第四，加快完善節能減排的市場機制 不論從發達國家經驗看，還是從我國的實踐看，在節能減排方面，市場機制仍然起著基礎性和決定性作用，要堅定不移地加快推進市場機制發展，逐步用市場機制代替現行的一些不恰當的計劃或者是行政手段。建立合理、科學的電價形成機制，達到合理的電價水平，發揮價格杠桿在調整產業結構，轉變經濟增長方式的根本作用，同時，也有利于全社會節約電力、節約資源，有利于加快建設節約型社會的進程。