2013年，我國集中出臺了多項光伏政策。2013年7月15日，國務院發布了《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》，即“光伏國八條”，提出2015年光伏裝機目標為3500萬千瓦。隨后，國家財政部、發改委和能源局陸續跟進，公布了《分布式發電管理暫行辦法》、分布式光伏電量補貼政策、電費附加通知等政策。

之所以集中出臺政策，首先是2011年到2012年，國內的光伏企業連續虧損，眾多企業經營困難，遭遇連鎖債務危機，部分龍頭企業破產，形勢非常危急。同時，歐美“雙反”，國內光伏產業更是受到全面的沖擊，在此壓力下，必須啟動國內市場。其次，我們還面臨著霧霾治理的難題，需要推動清潔的光伏發電快速發展。此外，我們國家最近兩年經濟放緩，需要新興產業推動經濟增長。

政策對于整個產業的發展起到了很大的促進作用。2009年，國內光伏市場起步，2013年年底，光伏發電總裝機達到了1900萬千瓦，其中光伏電站是1600萬千瓦，分布式光伏是300萬千瓦。2013年，伴隨著一系列政策的出臺，國內光伏市場開始呈現爆發式增長，相關企業開始恢復信心，主要企業開始扭虧，經營狀況開始得到改善，特別是去年“雙反”糾紛成功化解，為我國光伏產業走出困境提供了條件。

在政策的支持下，各地發展光伏的積極性也有很大的提升。我們統計了裝機容量處于前十位的省（自治區、直轄市）的情況。2013年，甘肅、青海和新疆三個省（區），地面光伏電站容量都突破了200萬千瓦，累計達到640萬千瓦，占全國光伏裝機容量的60%。分布式也有很大增長，在裝機容量前十位的省（自治區、直轄市）中，中東部經濟較發達地區占多數。

但在政策執行過程當中，還存在一些問題，這些問題有產業本身遇到的，也有政策設計層面出現的。

光伏產業本身的問題，一是在地面電站建設過程中，光伏發電成本還相對較高，西部大型光伏電站、地面電站，都面臨棄光的挑戰；另外就是需求側的市場機制、基礎設施和法律環境，在我們國家仍然需要改善。另外，還存在合適的場地難找、融資難、收益率比較低、接收期長等問題。

政策本身也非無懈可擊。我們結合2013年全國人大環資委對《可再生能源法》的執行情況進行評估，總結出了政策層面存在的三個問題。一是政策剛性問題，執行剛性不足。主要是在強制上網制度和全額保障收購制度的具體執行過程當中，如果有單位違反了，目前還沒有辦法對違反者進行處罰。二是政策規劃出臺比較滯后，與相關規劃協調性不足，主要是中央與地方規劃、可再生能源規劃和專業規劃之間協調性不足。三是補償資金也不足，現在由于可再生能源電價附加費提高到了1.5分，暫時緩解了補貼量不足，但是長遠來看，這種不足狀況，還可能繼續困擾整個產業發展。

下一步，我們還需要出臺更多的政策支持光伏，特別是分布式光伏的發展。除中央政府拿出費用進行補貼之外，地方政府也應該拿出更多的辦法，來支持分布式光伏發展。現在許多地區，比如上海、江西、河南、山東等等，已經出臺了在中央補貼的基礎上又加價補貼分布式光伏的政策，但這些政策，現在有些還沒有到位。隨著政策到位，未來分布式光伏會有一個很大的增長。

此外，還應適當調整分布式光伏政策。8月，國家能源局在嘉興會議上明確提出，利用荒山荒坡、灘涂、魚塘等發展發電項目，明確35千伏及以下電壓等級接入電網，單個項目容量不超過2萬千瓦且所發電量在并網點變電臺區消納光伏電站項目，可以執行當地光伏電站標桿上網電價。這意味著分布式發電技術的利用范圍將擴大，有利于利用好的資源擴大市場。配額制政策也已在制定之中，2月14日，國家能源局綜合司對配額制政策的征求意見已經完成，下一步，相應辦法將通過發改委提交國務院進行批準。對于各省區市電網企業將提出明確發展可再生能源配額的強制要求，另外制定激勵政策：對于完成配額的各省區市，非可再生能源電力消費在年度能源消費總量控制考核時會折算為節能量，不計入能源消費總量控制。

同時，政策的制定還應考慮適應能源生產消費革命的大背景，十八大報告明確提出推動能源生產消費革命。能源革命就是在人類能源發展和利用過程當中發生的能源系統的演替過程，以及在此過程中發生的一系列重大變革，最終通過一系列的技術、制度變革，把人類能源生產消費推向清潔、低碳、智能化的時代。這次能源革命的推動過程體現了幾個特點，發生伊始即帶有全球性，與清潔、低碳密切相關，與新型經濟、低碳經濟、新型城鎮化也密切相關。

為適應世界能源轉型大趨勢，美國、歐盟、日本等國家都在做轉型準備，并制定了相應路線圖。美國進行頁巖氣革命，歐盟提出低碳理念，利用豐富的可再生能源，日本則強調多元化并推廣節能。這也對我國下一步制定這方面的計劃，有很好的借鑒作用。

總的來看，我們國家的能源政策體系已經初步形成，包括立法、規劃、電價、補貼等等，政策效果比較明顯，促進了產業迅猛發展。但是，在產業發展過程當中，光伏政策還存在協調性差、剛性不足、力度小等問題，政策設計還有空間。今后，我們在完善政策的過程中，將發揮中央和地方的積極性，促進集中式、分布式協調發展，推動能源生產消費革命，考慮到全球能源轉型趨勢，應對我們國家的生態環境挑戰，并適應市場化的趨勢。